Current risk management approaches in Quito

Quito
Author(s):
Jonathan Menoscal and Marco Córdova

As of the 2008 Ecuadorian Constitution, risk management is considered a State policy, proposing risk reduction measures through disaster mitigation, recovery and the improvement of social, economic and environmental conditions, with the aim of minimising vulnerability. Under this new paradigm, the National Decentralized Risk Management System was created, forming an institutional and regulatory framework with a view to decentralizing risk management and including it in planning and development instruments at all levels of government. Although a risk management law has not been passed per se, notions of this are included in laws, codes, plans and guidelines to be adopted by the central government and the municipalities.

The new constitution brought a change in rhetoric around risk, from emergency response to risk reduction. But an empirical review of risk management in Quito shows the difficulty of building coherent medium and long-term policies that incorporate risk in a comprehensive way in planning. Although there are regulatory frameworks with a risk reduction approach derived from the 2008 Constitution, they are not always effectively implemented. This demonstrates the problems of local government, not only in terms of capacities but also of political leadership. Hence, the risk reduction strategies still have a reactive sense based on emergency response, instead of adequate multi-hazard urban risk management.

Although the change in the paradigm around risk sought to solve structural problems of the vulnerable population, the emergence of COVID-19, as a biological hazard that has triggered a disaster, has worsened those problems and increased their visibility. Lack of access to basic services, quality education, digital media, decent housing on safe land and unemployment, among other factors, have led to greater exposure of certain communities to COVID-19. Anger at this situation has been added to by constant reports of corruption during the emergency. The situation has highlighted the concept of risk management as a process in continuous construction, in which the greatest number of actors must interact to increase the capacities of local governments and citizens, with the aim of reducing the vulnerability of communities, taking into account multiple hazards and differentiated impacts to which a population is exposed.  

With this in mind, disaster risk can be considered a problem of a city’s development model. COVID-19 has made clear that in practice risk management in Quito continues to be conceived of as emergency response, without solving the root causes of vulnerability, despite policy and rhetoric focusing on risk reduction. This practice is, inevitably, failing to solve the structural problems communities face, increasing and reproducing vulnerabilities.

En Ecuador, el riesgo de desastres se enfocaba en la respuesta ante eventos negativos, con una Defensa Civil estructurada que se activaba únicamente de ser necesario. A partir de la Constitución de 2008, se considera a la gestión de riesgos como una política de Estado, planteando la prevención ante el riesgo mediante la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar escenarios de vulnerabilidad. Bajo esta nueva perspectiva se creó el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos formando una nueva institucionalidad y marco normativo con miras a descentralizar la gestión de riesgos e incluirla de forma transversal en los instrumentos de planificación y desarrollo en todos los niveles de gobierno. Si bien, no se ha generado una ley de gestión de riesgos per se, nociones de ello se incluyen en leyes, códigos, planes y lineamientos a ser adoptados por el gobierno central y las municipalidades.

Si bien existe un cambio de paradigma del riesgo, al menos de modo discursivo, la revisión empírica (documentos oficiales, bibliografía) de la gestión del riesgo en Quito, evidencia por un lado, la dificultad de construir políticas coherentes de mediano y largo plazo que incorporen el riesgo de manera integral y transversal en la planificación. Si bien existen marcos normativos con enfoque de riesgo derivados de la Constitución del 2008, no necesariamente se observa una implementación efectiva. Esto evidencia en segundo lugar, los problemas del gobierno local, no solo en términos de capacidades sino sobre todo de liderazgo político. De ahí que, las estrategias de riesgo tengan un sentido coyuntural basadas en la respuesta de emergencia, en lugar de un aterrizaje territorial adecuado.     

Si bien el cambio de paradigma del riesgo buscó solucionar problemas estructurales de la población vulnerable, la emergencia del Covid - 19, como una amenaza biológica que ha desencadenado un desastre, ha visibilizado y acrecentado dichos problemas. El desempleo, la falta de accesos a servicios básicos, a educación y salud de calidad, medios digitales, vivienda digna en suelo seguro, entre otros, sumado a las constantes denuncias de corrupción durante la emergencia, nos hacen pensar en la gestión de riesgos como un proceso en continua construcción en el que deben interactuar la mayor cantidad de actores en el territorio, incrementar las capacidades de los gobiernos locales y la ciudadanía, con el objetivo de reducir las vulnerabilidades de una forma efectiva, en función de las múltiples amenazas y sus posibles impactos diferenciados a las que se expone la población.

En la actualidad, se puede considerar al riesgo de desastres como un problema del modelo de desarrollo de las ciudades, ya que, por el Covid – 19 se evidenció las falencias de la gestión de riesgos, pensada como la respuesta ante un evento (aunque discursivamente se hable de una gestión transversal en la planificación), que no ha logrado solucionar problemas estructurales de la población, incrementando y reproduciendo sus vulnerabilidades.

 

Photo credit: Flickr, Carine06